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网格化创新社会治理产生的社会背景

  • 时间:2016-06-23 10:42:46 编辑:Sissi 来源:www.jpsycn.com 浏览:

  


一、从总体性社会到社区建设:基层国家——社会关系的变迁


  自新中国成立到改革开放之前,在“动员型集体主义”的发展模式下,中国社会始终是一个结构分化程度很低的总体性社会。在此种社会体制下,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断,政治、经济、意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制,而总体性社会的主要制度载体就是单位制。单位制的起源可追溯到建国前根据地时期所形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制,这种体制在生活上对成员一律实行供给制并且具有严格的纪律和高度的政治意识。建国后,党将这种组织结构延伸到工厂、商店、学校、医院、党政机关等社会的各种组织和机构中,将其变成单位。单位几乎垄断了所有与成员有关的社会资源,使单位人完全依附于国家,从而形成了一种集政治、经济、社会各种功能于一身的高度合一的综合性社会管理体制。

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二、网格化管理的勃兴


  所谓网格化管理,就是在保持原有街道——社区管理体制不变的基础上,按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格,并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台,通过加强对单元网格的部件和事件的巡查,建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。作为我国政府在基层社会管理模式选择上的最新尝试,网格化管理模式最早诞生于“数字城市”建设之中,是一种通过数字化平台整合资源、传递信息以加强管理的方式。值得注意的是,近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下,网格化管理表现出巨大的社会治理功效,在政府各部门得到较高的肯定性认同,并显示出极强的横向拓展和复制的能力,很快扩展到社会的其它领域,逐渐在社会管理中发挥了重要作用。


  1、网格化模式的功能


  网格化模式之所以为政府所推崇,主要是较之原有城市基层管理体制,其在社区治理上所表现出以下几个方面的优势功能:


  1) 社会控制功能


  网格化模式核心的特征,是社会管理的重心下移。而网格化管理模式则有利于克服这一弊端,它通过政府行政力下沉的方式,将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道,覆盖到社区,实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调。同时,由于它是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开,使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易,变革的制度阻力也较小。网格化模式正是通过行政力的下沉实现了政权力量和社会个体在更微观的层面上实现了联接,个体更加明确的被纳入了社区管理的轨道中,从而使社区治理的实际绩效大大提高。


  2) 信息传递功能


  网格化模式可以看做是数字信息技术嵌入到科层化行政体制过程中引发的制度与技术互动的产物。在信息化时代,网络往往会使社会事件产生一种瞬间无限放大的效应,故在转型期的城市基层治理中,那些看似是微小的矛盾,如果得不到及时有效的处理就可能会造成无法弥补的社会后果。而网格化模式通过网格管理人员的定时巡视和排查,将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”,及时掌握第一手的社区动态,从而使得信息的“收集——反馈”间隔时间大大缩短。


  3) 社区服务功能


  网格化模式的另一功能优势便是在公共服务的提供方式上,在以往城市基层权力结构下,公共服务资源只能下沉到街道一级,“上面千条线,下面一根针”,上级布置的各种难缠事务的具体执行都落到了街道头上,面对面积过大、人口过多的社区,街道仍沿用行政化控制手段,自然难以提高公共服务的提供效率,而处于上级的条线部门又可以凭借其分工权限的制度设置,相互推卸责任。网格化模式则是将公共服务的权责直接下沉到社区,在街道和社区之下建立了一个更小的执行单元——网格,将过去各自为政的资源重新整合并合理配置,这无疑有利于公共服务的提供效率。


  2、网格化模式的局限


  网格化模式之所以能够体现出上述诸项优势,主要源于政府行政力的下沉。面对当前社会群体多元化、社会矛盾复杂化的局面,网格化模式的推出体现了政府基于全面掌控基层秩序、实现社会稳定的心态。通过社会管理的下沉,将城市社区个体纳入到社会行政管理体系当中,所体现的仍是传统的“一竿子插到底”的全方位治理思维。在这一意义上,网格化管理在本质上仍然是技术治理背景下行政科层化力量的进一步展开。它是在未触动原有“街道——居委会”体制的前提下在网格——社区之下细化出的微小单位——实现的一次行政资源和服务资源的整合。从网格化模式的制度安排中我们可以看出,在其三大功能中,仍是以社会控制作为目标的。正是因为如此,因缺乏社区力量的参与,在基层管理的权力结构上,它并没有实现由“垂直结构”向“平面结构”的转变,这使得它在公共服务与社会管理方面,存在不可避免的局限性。


  1) 从社会公共服务层面来说,网格化所能提供的服务较少,服务面较窄,带有很强的执行行政任务的色彩,其持久性令人怀疑。尽管在网格中几乎投入了街道——社区所能掌握的所有行政资源,但仍距城市基层全面的公共服务型治理甚远。也就是说,网格化模式中社会管理的“下沉”中,行政责任的下沉多,而服务资源的下沉少。技术治理改革的主要特征在于目标责任和量化考核,但是它并不能打破条线部门的科层结构和信息资源的垄断地位,而全面的公共服务治理仍有赖于条线部门的权责在宏观意义上的横向整合与联动,而网格化显然还无法做到这一点。


  2) 从社会管理层面来说,由于网格化管理模式的实质是政府行政力的强力下沉,将国家政权力量向基层社会的延伸,刚性的行政力是其维系的核心,运作结构缺乏弹性。网格化模式主要着眼于社会秩序的控制,它所代表的社会管理的下沉,实质上仍是政府行政力的下沉。


  事实上,城市基层社会秩序的维护一直存在于两个维度,即政府自上而下的管理维度与居民自上而下的自治维度。在社会矛盾显著增加、政府管理难度加大的背景下,城市基层社会秩序的维护实际上取决于这两个维度良性互动的程度。由于网格化模式所代表的行政力扩张的趋势,其具备潜在的形成新的城市行政管理层级的可能性,不仅与简化政府城市行政管理级别的趋势不符,同时也蕴含着基层政权内卷化的风险。这无疑与社区治理的另个维度——社区自治之间形成张力,使原有的“国家—社会”结构发生变化。