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网格化城市治理 “剑走偏锋”会有哪些后果?

  • 时间:2016-06-01 17:05:19 编辑:Sissi 来源:www.jpsycn.com 浏览:



  网格化管理是我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革。它对“社区制”进行了改进和完善;但在实施过程中也产生了一些非预期的后果。这不仅影响了网格化管理自身的效能,也干扰了我国城市基层社会治理体制的运行。


一、“技术化”治理强调治理形式可能导致偏离目标实质


  本世纪以来,为了应对深化改革过程中出现的种种矛盾,我国政府日益将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题,将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系,从而实现了政府“从总体支配到技术治理”的过渡。从制度层面看,技术治理强调社会建设的目标导向,以及通过规范、标准和可控的过程实现治理目标;从手段层面看,技术治理往往引入并借助数字信息技术提升治理效能。显然,网格化管理即可视为政府技术治理的一种微观实践机制。

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二、“科层化”组织结构带来的治理复杂化


  马克斯·韦伯将科层制视为是一个理性的社会组织结构,它在精确性、稳定性、纪律的严明性和可靠性上都优于其他任何形式,因此在现代社会日渐普及。但是,科层制并非完美无缺,低效率、保守性、对变革的抵制等都是其重要的反功能。包括治理在内的现代社会组织机制可以说就是在科层制正、反功能纠结缠绕的过程中形构与发展的。从金水区的实践来看,网格化管理增强了治理的“科层化”倾向。这主要体现在:第一,严格按照既定标准将辖区划分为不同级别的治理单元,即网格,组织体系结构稳定、等级明显,资源配置以及信息的收集与反馈等均严格按照上述等级结构进行;第二,系统的治理目标被各级网格以量化指标的形式层层分解和下达,上级网格根据任务完成情况对下级网格及其责任人进行政治和经济方面的奖惩,通过一种类似于“压力型体制”的方式来保证治理目标实现;第三,基于形式主义或者说文牍主义的考核评定, “查台账”和“看现场”等,是保证网格化管理有效


三、“行政化”治理制约社区社会资本的生成与发育


  中国的社会管理及其体制有三个突出特点。一是政府主导;二是主体多元,政府无法替代社会组织以及公民个人的作用;三是以社会秩序的维系、为和谐社会建设服务为其根本目标。就城市基层治理而言,政府主导既是我国从街居制、单位制到社区制发展的制度惯性使然;又体现了社区建设运动中城市基层政权权威重建的现实需要。而政府无法替代社会组织以及公民个人作用的一个重要原因是:社会组织运行和社会成员互动的过程会产生以信任、互惠规范以及参与网络为主要特征的社会资本。它通过促进合作行为来提高社会效率,同时也降低了社会治理成本。


四、“选择性执行”行为导致治理目标的不完全实现


  各地网格化管理实践中多会详细规定网格的任务,并通过一套考评体系来保障治理目标实现。金水区网格化管理制度规定了四大类任务目标。第一是“基础工作”,主要是网格化管理系统运转的组织、人员和制度等方面的基础性工作。具体内容如“确定各级网格职责,组织街、社区培训各至少1次”等。第二是“规范运行”,主要是为网格化管理机制的运行提供标准化和规范化依据。具体内容如“二级网格依托社会力量每月开展1次以上为居民服务活动”等。第三是“工作成效”,要求各网格实现“群众诉求处置率100%”和“群众诉求处置满意率75%以上”。第四是“群众评价”,要求通过网格化管理实现群众“对网格化模式知晓率80%以上”、“对网格化工作满意率75%以上”和“对网格人员工作作风满意80%以上”。


五、“目标导向”下存有治理手段运用不当的风险


  既然网格化管理由基层政府主导推动,那么很容易在其实践中看到我国基层政府运作的制度惯性。“目标责任制”便是其中之一。所谓“目标责任制”,就是在“压力型体制”下,地方政府为了完成其发展目标,而将其当年的发展目标进行细化分解,并与下级政府签订目标责任书,要求下级政府如期完成各项指标,并严格进行考核,奖优罚劣的管理制度。网格化管理复制了与之类似的治理制度与方式,形成了一种“目标导向”的运作逻辑。


六、“网格泛化”使得基层治理边界模糊、主体权责不清


  有学者发现,网格化管理在初起阶段是以整合资源、沟通信息、强化服务为主要内容,关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系,更强调数字技术服务平台的建立。到2005年后,网格化治理开始与以“维稳”为主要目标的社会管理体制改革相结合,其应用范围不断扩大,开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域,并延及其他行业的管理。也有学者将此称为是网格化管理的泛化现象。即网格化的功能被泛化到可以解决任何问题的地步;网格化的实施范围也被大大扩散了。


  从公共治理技术与流程的角度而言,网格化管理延长了治理链条、下沉了治理资源;有利于改善我国社会治理中长期存在的条块分割现象,也有利于打破各职能部门间的壁垒、整合社会治理资源;此外,一些地方还通过引入数字信息技术提升了社会治理的精细化水平。从社会治理体制以及基层政权建设的角度而言,网格化管理在街道和社区的组织构架基础上,增加了一个治理层级;通过加强基层党政组织的服务能力以及链接来自市场、社会的服务资源,构建起了管理与服务并重的治理体系;同时还通过网格主动吸纳和积极满足社会利益诉求。总的来说,网格化管理在一定程度上完善了我国以社区制为核心的城市基层社会治理体制,加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作,有助于公共服务需求满足、社会秩序整合以及基层政府的权威重建。


  然而网格化管理实施过程中也出现了一些非预期的后果。主要包括:“技术化”治理强调治理形式有可能偏离目标实质;组织结构的“科层化”带来高效率的同时也加大了治理的复杂程度;此外,治理的“行政化”制约了社区社会资本的生成与发育;“选择性执行”行为导致了网格化管理目标的不完全实现;“目标导向”淡化了对实现目标过程手段的要求,并容易诱发基层治理中的“打擦边球”、“开口子”,甚至是明显违规的行为;“网格泛化”则模糊了基层治理多元主体之间的边界、致其权责不清,使基层政府无限承担了社会治理的责任并因此陷入在高成本和高压力下运行的状态。


  上述非预期后果出现的根源在于:网格化管理是政府自上而下主导推动的城市社区治理变革,因此,它不可避免地体现我国城市基层社会治理体制发展变迁的制度惯性与路径依赖。只有在网格化管理中构建起政府、市场和社会之间的良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系,改变目前政府在基层社会事无巨细、大包大揽的治理思路,投入资源来培育社会组织以及引导市场组织参与基层社会服务与治理,真正形成多元主体协同共治的格局,才能消除网格化管理非预期后果的负面效应、创新基层社会治理体制。


1、要保持基层党政组织在网格化管理中的主导


  就目前我国基层社会的实际而言,大多数治理资源仍然掌握在政府手里,社区建设领域的一些问题仅仅依靠市场和社会组织还难以解决。因此在网格化管理中,一方面要加强网格党组织的建设,创新基层党组织的领导方式。网格党组织应立足于服务社区居民、做社区居民工作,以社区服务体系建设为抓手,着重做好规划、统筹和协调工作。避免疲于应付各种具体事务,又要切实发挥领导核心作用。另外一方面则要着力建设服务型和回应型的基层政府组织。要强化基层政府的服务意识、服务职能并不断提高其服务能力,使之成为基本公共服务的提供者和社会服务体系建设的参与者。同时,网格中的基层政府组织还要改变对上负责的惯性思维,更多地面向社区居民,有效回应、吸纳和满足基层社会的各种利益诉求。


2、要培育各类基层社会组织,增强网格自我管理与自我服务的能力


  政府主导网格化管理的另一面即体现为:各类社会组织发育迟缓、基层民众的公共参与有限、社区自治能力不足。这与多元协同共治的基层治理体系是相悖的。因此在网格化管理实施过程中,要扩大社区居民自我管理的渠道,将属于网格这一利益共同体的公共决策权交与网格居民,培养其公共参与的意识和能力;要推动包括社区居委会、业主委员会在内的居民自治组织以及其他各类社会组织的发育成长,发挥社会组织在基层治理中秩序整合与利益表达的功能,从而避免数量庞大的社会成员直接面对政府可能导致的失序,同时又能够对政府权力产生有效的监督与制约;还要进一步健全和规范社区自治的相关法律法规,为社会组织在网格化管理中发挥更为积极的作用提供制度支持。


3、要充分发挥市场组织在网格化管理服务中的作用


  “网格化管理、社会化服务”要求基层政府在承担基本公共服务职能的同时,逐步退出部分社会服务领域,转交给市场和社会组织来承担。然而目前我国市场组织进入这一领域的渠道十分狭窄,作用发挥相当有限。因此基层政府要对网格化管理各职能进行彻底梳理,基于效益和质量的双重指标重新明确各服务职能的供给主体,并制定网格服务职能外移与让渡的日程表。政府还要创造宽松的环境,通过财政补贴、政策扶持、税收减免等措施鼓励企业进入社会公共服务领域;扮演好规则制定者和比赛裁判员的角色,而不是直接干预服务供给过程;制定相应的市场法律法规,并切实发挥监督监管作用保障其有效落实。


4、要寻求政府、市场和社会的良性互动与彼此赋权


  行政权力、市场权力与社会权力的协同共治是提升网格化管理效能的必要前提。因此,要以网格为单元形成政府、市场和社会组织间相互嵌入的关系网络,构筑多元主体共同参与、各司其职、各尽所能的协同治理空间;要明确政府、市场和社会组织的权利责任与相互关系,将网格系统变成一个制度化的协作体系;要逐渐改变以行政权力为基础、主要依靠命令和动员的方式来达到目标的治理思维,各治理主体应当以公共利益最大化为准则,结合实际情况进行各种形式的、平等和理性的协商与合作,通过民主协商促进基层社会治理创新。