欲深入研究理解当下中国城市网格化管理问题，首先应将其置于1949年以来中国城市管理模式形成及其演变的总体进程之中，把握其起源和变迁的轨迹，并注意发现其各阶段之间发展演进的内在联系，提炼出其内在的逻辑。

　　众所周知，从1949年中华人民共和国成立时起，在现代多民族国家构建的过程中，中国城市社会形成了“国家—单位—个人”三个层级的“总体性社会”管理结构。我们可以将“单位”最具本质意义的特征概括为特殊的“国家—单位—个人”的纵向联结动员和控制机制，即单位成员依赖于单位组织，单位组织乃政府实施社会动员和控制社会的组织手段。

　　运用西方国家与公民“距离”理论加以分析，由于国家与民众之间存在着“单位”，我们似乎可以得出国家与民众的关系距离变远的判断。但实际上此种判断是站不住脚的。因为党组织自始至终贯穿渗透于单位系统之中，发挥着领导作用。故我们不能仅从控制的角度来理解单位制问题，而要将其置于党的群众路线和社会动员的总体设计之中，这样才能对单位制问题获得深刻的理解。可见，通过上述政策和制度设计，国家与民众的关系非但没有因“单位”的存在而变远，相反却形成了浑然一体的整体性构造。

　　在单位制的基本框架内，城市“社会管理”问题被最大限度地弱化了，因为单位制度凭借其“合一性”特点，将政治、经济、社会、文化诸要素结合在一起，构成了资源分配和社会整合的封闭堡垒。在“单位制”和“街居制”的双轨体制下，以政府机关和企事业组织为核心的“单位”始终居于社会的“中心地位”，大量的社会事务基本上都由单位自己办理，形成了“单位办社会”的格局。这里所说的“单位办社会”，并不简单地表现为单位为其职工提供种种福利待遇，而是具体表现为单位(企业)内部政治、经济、文化、社会的高度合一性。在此种体制下，政府直接承担的社会管理任务并不十分繁重，很多社会事务均通过“单位”分解掉了。

　　在单位体制下，每一“单位”，无论是企业还是机关、学校，都必须在完成自己本职工作的同时，还要“办社会”，即处理好自己“蜂窝”内的各种社会事务。虽然处理好上述工作也需要与辖区所在地政府、居委会以及相邻单位发生关系，但从总体上看，企事业单位基本上是在其单位体系内化解自身问题，而尽量不使之溢出单位门槛之外。故在单位体制下，“国家”与“民众”个人很少直接相遇。无论是源自国家的资源分配，还是单位内部成员的各种利益诉求，都需要通过单位来加以传导和解决。而政府的派出机构——街道办事处和居民自治机构居委会则居于“边缘地位”，其管理的对象基本上是那些没有单位归属的边缘人群。

　　20世纪80年代以来，在以经济建设为中心的主导思想支配下，延续了30多年的单位制度开始发生变革。在一系列大力度的改革措施推动下，以单位为核心的“蜂窝社会”不可避免地走向解体，在单位之外出现了庞大的“自由职业者”和“非正规就业群体”。而快速城市化进程中的城市“过密化”和乡村“过疏化”趋向，则催生了大量流动人口，使得政府的城市管理模式开始发生转变。学术界一般将此种治理模式称之为“政府社会治理技术化”，其内涵主要包括两个层面：其一是现代国家通过引入新技术、尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能;其二是指国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”。上述社会治理模式的转变有着深刻的社会历史背景，主要表现在：

第一，转型期社会矛盾的凸显

　　改革开放后，延续30多年的城乡二元结构虽已逐渐走向松动，但其所承载的社会不平等并未宣告终结，而是以新的形态散布于城乡社会之中。大量农村人口流入城市，沦为弱势，导致中国社会出现了数量庞大的“游民群体”。转型期的中国社会因企业改制、城镇拆迁、农村征地补偿等问题滋生了大量社会矛盾，社会群体性事件和个人极端事件频发，导致政府与百姓之间的关系紧张。而转型期社会原子化的动向则使问题更加复杂化。在中国语境下，我们所使用的“原子化”概念，主要是指在单位制度变迁过程中社会联结状态发生变化的过程，主要表现为个人之间联系的弱化、个人与公共世界的疏离以及由此而衍生出来的个人与国家距离变远、道德规范失灵等一些基本的社会联结被破坏的现象。社会原子化动向使得个人间以及个人与组织之间的联系中断，导致民众个体利益诉求难以上传，政府的相关惠民举措亦难施行，使得问题呈现出高度复杂化的状态。

第二，城市各级政府社会管理的压力持续加大

　　改革开放以来政府社会管理压力的持续加大，首先源于“国家—民众”关系结构的变化。进入20世纪90年代，伴随着单位体制的变迁，在中国迈向市场化的进程中，单位作为计划经济的附属物而遭到批判和抛弃，长期居于国家和民众之间的“联结纽带”——“单位”开始走向消解。加之传统动员模式逐渐式微，遂使国家与民众的关系结构发生了剧烈变动，在利益矛盾凸显的背景下，出现了“国家”与“民众”的关系变远甚至直接相对的情形，政府的压力陡然增大。

第三，社区在社会管理领域的局限性

　　改革开放初期，中国的各级政府将主要精力投入经济建设领域，而对社会管理不甚关注。直到2000年前后，为承接由单位分解出来的越来越多的社会事务，方才掀起了以社区建设为背景的基层社会管理的改革浪潮。毫无疑问，社区诞生后，在中国城市基层社会管理领域发挥了重要作用，但其局限性亦非常明显，表现在：与农村村委会选举的异常火爆不同，城市社区选举相对比较沉寂，居民的参与度较低，这说明社区管理者并未获得“自下而上”的强力支持;在强政府背景下，社区的资源获得不可避免地依赖于政府，从而使社区在与政府及其派出机构的接触中处于弱势地位，而未找到社区与政府合作的“契合点”;社区空间过大，居民人数过多，难以成为独立的社会自治和参与的基本单位。政府的社会管理压力空前加大，而社区尚未成长到足以独立承担社会管理事务的程度，故政府必须寻找新的富有效力的社会管理方式。